為有序、規范推進龍華區棚戶區改造工作，我局起草了《深圳市龍華區棚戶區改造實施細則（試行）》（以下簡稱《實施細則》）。現就相關情況說明如下：
一、編制依據
以《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）、《廣東省人民政府關于加快棚戶區改造工作的實施意見》（粵府〔2014〕2號）、《深圳市人民政府關于加強棚戶區改造工作的實施意見》（深府規〔2018〕8號）、《深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》（深府規〔2018〕13號）等文件為依據，結合龍華轄區老舊住宅區現狀、部門職責分工等實際情況，制定本實施細則。
二、起草背景及必要性
（一）國家、廣東省高度重視棚戶區改造工作
2013年國務院正式印發《關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）以來，全國各地都在不斷加大棚戶區改造工作力度，先后改善了近千萬戶棚戶區居民的居住條件，取得了顯著成效。
針對棚戶區改造中存在的規劃布局不合理、配套建設跟不上、項目前期工作慢等問題，2014年國務院辦公廳又印發了《關于進一步加強棚戶區改造工作的通知》（國辦發〔2014〕36號），要求各地落實政府責任，完善工作機制，抓好組織實施。
（二）市委市政府大力支持棚戶區改造工作
在房價高企和公共住房保障率較低的背景下，我市從自身實際情況出發，確定深圳特色棚改承擔著解決“兩個居住問題”的重要使命。一是改善老舊住宅區居住環境；二是高質量完成公共住房建設籌集任務。
2018年5月，我市針對棚戶區改造工作正式出臺頂層設計，印發了《關于加強棚戶區改造工作的實施意見》（深府規〔2018〕8號，以下簡稱《實施意見》），其中要求明確各區政府主導轄區棚戶區改造工作，并要求各區政府研究當前棚戶區改造中出現的問題，結合轄區實際情況，積極探索棚戶區改造的新路徑和新方法，制定具備可操作性的實施辦法，加快依法推進棚戶區改造工作。
2018年7月，市政府又針對住房制度改革問題，印發了《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》（深府規〔2018〕13號），明確要求“盤活存量用地，加大棚戶區改造力度，……開發建設人才住房、安居型商品房和公共租賃住房。”
在此背景下，為加快推進龍華區棚戶區改造，亟需研究制定符合我區實際的《實施細則》，為我區今后開展棚戶區改造工作提供易于操作的行動指南。
三、起草過程
2017年10月以來，我局組織深圳市龍華人才安居有限公司對全區老舊住宅區進行了調查梳理。通過對項目改造的緊迫性、價值、可行性以及潛力的綜合評估，基本摸清了我區棚改實施項目的基本情況，明確了項目實施的先后時序和工作安排。
在此工作基礎上，我局積極組織市規劃和自然資源局龍華管理局、區城市更新和土地整備局、各街道辦事處等相關單位，按照國家、省及市相關文件要求，在充分借鑒各區工作經驗的基礎上，起草并形成了《實施細則》（初稿）。起草過程中，我局先后組織了多次集中會議討論，根據反饋意見，對《實施細則》進行修改完善。
截至目前，《實施細則》先后通過了專家評審會、區保障性安居工程建設指揮部會議審議、司法合法性審查，并面向社會公開征求意見和召開聽證會。
四、基本框架和主要內容
《實施細則》共分8章，合計58條。主要內容是：
第一章“總則”，具體包括制定依據、適用范圍、實施模式、搬遷安置補償和獎勵標準等；第二章“組織機構和職責分工”，規定了區指揮部、區住房和建設局、區城市更新和土地整備局、市規劃和自然資源局龍華管理局、區財政局、街道辦事處等部門在棚戶區工作推進中的各項職責，以及項目實施主體的義務；第三章“項目申報與審查”，明確了棚戶區改造的申報條件和申報方式、棚戶區性質評估界定、項目篩選與申報、項目申報審查；第四章“項目前期工作與意愿征集”，具體包括編制項目實施方案、確認項目實施主體、編制項目概念規劃、改造意愿征集、申請納入棚戶區改造計劃、計劃的批準和備案、納入房屋征收和整備計劃、同步納入相關計劃等內容；第五章“信息核查與專項規劃”，明確了申請開展項目信息核查、開展項目信息核查、編制項目專項規劃、項目專項規劃審查、審批項目專項規劃、簽訂項目監管協議等內容；第六章“搬遷安置補償協議簽訂及房屋拆除”，具體包括：啟動項目簽約的準備、發布項目簽約通告、簽訂項目搬遷安置補償協議、項目終止、房屋征收及行政處罰、搬遷工作的啟動、房屋拆除、權屬注銷、土地入庫等；第七章“用地審批及后續工作”，具體包括：建設用地手續申請、建設用地手續審批、簽訂土地使用權出讓合同，以及建設工程規劃許可與審查、施工許可與審查、規劃驗收申請與審查、竣工驗收備案申請與審查以及后續相關事項等；第八章“附則”，具體包括棚戶區改造的費用負擔情況、概念規劃與專項規劃的要求、文件的解釋主體、生效日期及有效期等。
五、重點內容說明
（一）關于項目實施的適用范圍（第二條）
據了解，關于《實施細則》適用范圍，我市其他區的規定稍有差異：南山區與寶安區明確規定為轄區內的老舊住宅區；龍崗區則規定占地面積小于10000平方米或不具備納入城市更新條件的老舊住宅區；羅湖區則規定為轄區內國有居住用地及商住混合用地上，規劃功能以居住為主導的舊住宅區；福田區則規定為轄區內舊住宅區以及相鄰的小面積非住宅類用地。究其稍有差異的原因，基本都是緣于本區的老舊住宅區實際情況所致。
比較而言，我區符合條件的住宅小區數量不僅遠低于羅湖、南山、福田等其他幾個區的數量，而且也面臨著難以完成市棚戶區改造實施年度計劃要求的問題。為此，經我局征求相關部門意見后商議決定，適當拓寬棚戶區改造政策的適用范圍，棚戶區改造實施的范圍包括我區行政區域內實際功能以居住為主導的老舊住宅區及其相鄰的小面積非住宅類宗地，按照棚戶區改造政策實施的拆舊建新改造活動。因規劃統籌需要，具備改造條件的城中村、舊屋村，確需通過棚改政策實施拆除重建的，可納入本實施細則的適用范圍。
（二）關于項目的申報方式（第二十條至第二十三條）
目前，我市關于棚戶區改造項目的申報方式主要有轄區內的街道辦事處統一向區主管部門申報和權利主體直接申報2種類型。為了適當擴大申報對象，同時也為了避免給街道辦事處帶來較大工作壓力，《實施細則》在比較了上述2類申報方式的基礎上，根據我區實際情況，最終確定了我區棚戶區改造項目采用權利主體申報和街道辦事處依職權申報相結合的方式。對于權利主體申報的棚戶區改造項目，明確由業主委員會或者社區工作站組織開展初步改造意愿征集后，對于滿足有改造意愿權利主體人數達到權利主體總人數90%以上，且所擁有建筑面積占總建筑面積的比例達到90%以上的才能申報。
對于滿足人數和面積比例要求的項目，《實施細則》規定街道辦事處需組織專業機構對申報項目進行性質評估界定，最終將根據初步改造意愿情況和性質評估界定結果編制的綜合情況初審報告向我局申報。我局將在受理之日起10個工作日內對申報材料進行初步審查，待初步審查通過后再報區指揮部審議。
《實施細則》對申報方式的細化，為開展前期工作奠定了堅實的工作基礎，也為正式開展改造意愿征集、編制項目概念規劃和制訂搬遷安置補償標準提供了現實依據。
（三）關于項目的退出機制（第二十七條和第四十一條）
為了保障項目實施工作的靈活性，避免出現項目“爛尾”的情況發生，針對區指揮部審議通過的項目，《實施細則》在意愿征集和項目簽約2個階段設置了退出機制。
在改造意愿征集階段，街道辦事處將在項目范圍內發布意愿征集公告和搬遷安置補償標準以后，進行為期6個月的意愿征集工作。有改造意愿權利主體的人數未達到權利主體總人數的95%，或所擁有建筑面積未達到總建筑面積的95%的申報項目，意愿征集工作將被終止。此外，對于同時滿足人數和面積比例要求的項目，《實施細則》也規定了街道辦事處有權根據實際情況提出終止。
在項目簽約階段，《實施細則》規定了項目可申請終止的三類不同的情形：一是已簽約權利主體人數未達到權利主體總人數的95%，或所擁有建筑面積未達到總建筑面積的95%，實施主體可以申請終止項目；二是占比人數和面積均未達到95%比例要求的；三是占比人數和面積均達到了95%比例要求，但因其他原因需要終止的，項目實施主體或街道辦事處都具有向我局提出終止的權利。
（四）關于項目實施的工作機制（第五條）
根據《實施意見》的要求，各區政府應當成立區棚戶區改造工作指揮部，負責組織實施轄區棚戶區改造工作。我市其他區按照《實施意見》的內容要求，結合轄區內的實際情況，在各自的實施細則或實施辦法中明確了領導機構，辦公室設置在區住房建設主管部門，且實行例會制度。例如，寶安區將區人才住房和保障性住房工作指揮部作為區棚戶區改造的領導機構，龍崗區則把區棚戶區改造工作領導小組作為區棚戶區改造的領導機構。
我局在研究制訂《實施細則》的時候，基本上也延續了《實施意見》的相關工作要求，同時結合了我區保障性安居工程建設指揮部和城市更新領導小組的相關工作，將區棚戶區改造工作指揮部確立為今后我區棚戶區改造工作的領導決策和統籌協調機構，與區保障性安居工程建設指揮部合署辦公，與區城市更新工作領導小組協同分工。明確區指揮部建立不定期的例會制度，研究解決棚戶區改造工作涉及的重點、難點問題，對棚戶區改造重大事項進行審議、決策。
（五）關于核心部門的職責分工（第六條至第十八條）
隨著我市棚戶區改造工作的深入推進，為了更好地強化各區屬地責任，合理調整職權，簡化審批流程，我市按照“強區放權”的改革精神和棚戶區改造工作職權調整的工作安排，除地名許可、測繪查丈、房地產預售、房地產權登記、檔案管理外，棚戶區改造項目涉及的原由市規劃和自然資源部門及其派出機構行使的行政許可、行政確認、行政處罰、行政檢查及其他職權，調整至各區行使。同時明確棚戶區改造項目的建設工程施工許可、項目建設工程竣工驗收備案、項目民用建筑節能專項驗收以及項目質量安全監督等職權，由各區住房建設主管部門行使。
我局在起草《實施細則》的時候，基本按照2019年2月印發的《深圳市人民政府辦公廳關于貫徹落實深圳市人民政府關于棚戶區改造工作職權調整決定的實施意見》（深府辦〔2019〕1號）和《實施意見》內容明確了核心部門的職責，同時也參考借鑒了其他區的經驗做法，結合我區的實際情況，對核心部門的部分職責進行了細化深化，主要體現在3個方面：
一是明確了區主管部門的部分工作職責。包括起草區棚戶區改造規范性文件，受理、審查街道辦事處的項目申報，將列入區棚戶區改造年度計劃的項目報市住房建設主管部門備案，組織街道辦事處開展項目立項工作，負責項目涉及的政策性住房信息核查，對項目建筑物拆除工程進行備案、監督和確認，辦理項目建設工程招投標備案、施工許可、質量安全監管、竣工驗收備案，對配建的人才住房和保障性住房設計方案及建設標準提出意見等內容。
理由是我局的機構職責里已經包含了研究制訂我區人才住房和保障性住房年度供應計劃，負責區管建設工程施工報建管理和竣工驗收備案管理，負責我區人才住房和保障性住房建設項目的監督管理和驗收、房源籌集、方案設計審查，以及統籌和監督我區人才住房和保障性住房建設的管理工作等內容。
二是明確了區城市更新和土地整備局部分工作職責，具體包括：負責項目范圍內涉及歷史遺留問題的用地處理，對于經區政府同意啟動房屋征收的項目依程序實施房屋征收等內容。
理由是我區于2017年4月印發的《深圳市龍華區城市更新實施辦法》（深龍華府規〔2017〕2號）中已經明確區城市更新和土地整備局行駛的職責包括了負責城市更新項目的土地和建筑物信息核查及權屬認定（含城市更新項目的歷史用地處置及舊屋村認定）。同時，我市于2019年1月印發的《深圳市人民政府辦公廳關于貫徹落實深圳市人民政府關于棚戶區改造工作職權調整決定的實施意見》（深府辦規〔2019〕1號）中也明確了將原市規劃和國土資源管理部門及其派出機構行駛的“棚戶區改造項目土地和建筑物信息核查及權屬認定”事項調整至各區城市更新機構行駛。此外，區城市更新和土地整備局在機構職責中也包含了負責國有土地上房屋征收，發布征收提示，報請區發布征收決定、補償決定并組織實施等內容。
三是明確了街道辦事處的部分工作職責，包括：依職權申報項目，開展項目立項工作，組織實施主體開展項目信息核查，組織開展項目搬遷安置補償協議簽約工作，處理項目涉及的信訪維穩事項等內容。其中，組織開展項目搬遷安置補償協議簽約工作包括街道辦事處與項目實施主體、權利主體三方簽訂搬遷安置補償協議。
理由是街道辦事處在機構職責中已經包含了負責處理轄區維穩事件，本街道的建設工程項目招投標、施工報建、工程預算、施工安全、竣工驗收的監督管理，協助做好住房保障工作，協助審核保障性住房并做好日常管理工作等內容。在棚戶區改造項目的實施方面，街道辦事處的主要工作包含前期項目申報、搬遷安置、信訪維穩三大方面的內容，考慮到街道辦事處的工作壓力，在開展項目信息核查、啟動項目簽約準備等階段，《實施細則》盡量安排實施主體配合街道辦事處開展相關工作。
（六）關于項目實施的基本流程
《實施細則》在起草過程中與市相關文件內容要求進行了高度銜接，明確了棚戶區改造的基本流程，該流程是對《實施意見》在實操層面的細化，同時也在《實施意見》的基礎上，更加強調對實施風險的把控，包括在前期改造意愿征集工作階段以及項目終止退出機制等方面都進行了明文規定。《實施細則》規定的棚戶區改造的基本流程包括：
1.項目申報與審查（第十九條至第二十三條）；
2.項目前期工作與意愿征集（第二十四條至第三十一條）；
4.信息核查與專項規劃（第三十二條至第三十七條）；
5.搬遷安置補償協議簽訂及房屋拆除（第三十八條至四十六條）；
6.用地審批及后續工作（第四十七條至五十四條）。
六、主要特點
《實施細則》的內容，主要是明確我區各職能單位在棚改中的職能分工，確定棚改項目的工作程序，以便使棚改政策更具操作性。我局在制訂《實施細則》的過程中，始終把便于棚戶區改造工作的開展放在出發點上，不僅注重對上位政策的細化落實，而且也注重積極借鑒其他區的工作經驗和結合我區的實際情況，建立了“一套制度、一個機制和一個目標導向”，其主要特點具體表現在以下2個方面：
（一）在結合本區實際的情況下注重項目的可實施性
一是建立了一套統一的領導制度。將區棚戶區改造工作指揮部（區指揮部）與區保障性安居工程建設指揮部進行合署辦公，明確了區棚戶區改造工作組織方式，協調好在項目實施決策過程中區指揮部與區保障性安居工程建設指揮部、區城市更新工作領導小組之間的關系。
二是建立了一個貫穿項目實施全過程的監督管理機制。規定了相關主管部門從項目申報到項目竣工驗收全過程的職責要求。在項目前期，主要涉及改造意愿征集和項目篩選申報，通過設立一定門檻，確保所申報的項目具備改造實施的基礎，在一定程度上保障了后續工作的高效推進。在項目后期，特別是項目建設中，《實施細則》對建設工程規劃許可、建設工程施工許可、建設工程規劃驗收以及竣工驗收備案都提出了具體要求。
（二）側重于棚戶區改造項目具有“房住不炒”的屬性和保障公共利益的目標導向
根據我市開展的在深工作無房人才群體的住房需求專項調查，我區有近八成具有本科及以上學歷、30至40歲的從業人員在深無房，高企的房價迫使無房人才群體將目光轉向住房租賃市場，而已建和在建的人才住房和保障性住房暫無法滿足大量的住房需求，大多數人仍依賴于租住轄區內現有的商品住宅小區和城中村解決居住問題。隨著近年來房屋租賃市場價格的不斷攀升，我區基礎性人才和低收入群體的生活成本也隨之不斷提升，在某些地區已經出現了因住房問題而產生的“人才擠出效應”。
針對當前面臨的嚴峻形勢，我局按照“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位...把民生屬性擺在更加突出位置”的要求，強調棚戶區改造項目具有保障公共利益的目標導向，在《實施細則》中創新性地提出將區人才住房專營機構作為項目實施的主體，從最大限度上地保障了棚戶區改造項目的建設是主要用于人才住房和保障性住房。但為了確保項目實施主體在確認過程中的合理性和合法性，《實施細則》同時規定可通過招標方式確認項目實施主體。
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